项目负责人：湖南省益阳职业技术学院 罗放华
(项目编号：2006C32)
统计工作是各级政府的一项重要基础性工作。客观、真实的统计数据是社会经济发展的真实写照，是各级领导了解情况、指导工作、科学决策、宏观管理的重要依据。统计数据质量的好坏，关系到人们对事物的判断是否准确、国家宏观决策是否科学、社会经济管理是否高效。基层统计作为我国统计管理体系的重要组成部分，是统计工作的基础，是政府统计的重要支撑。基层统计数据质量，直接影响政府统计数据质量。因而，夯实基层统计基础，发挥基层统计作用和整体功能，有着十分重要的意义。市场经济体制建立后，我国现行基层统计制度与之不相适应，迫切需要建立一种新的基层统计制度来替代，这种制度就是统计代理制。
一、统计代理制的基本内涵
1. 统计代理制的概念
统计代理制是指具有法定统计任务的基层社会、经济单位将统计工作有偿委托给依法设立的专业统计代理机构承担的一种基层统计制度。具有法定统计任务的基层社会、经济单位是指县级以上政府统计部门以外的社会、经济单位。法定的代理机构必须是依法设立、有法人资格，承担民事责任、具有统计代理能力的社会组织。统计代理机构必须由一支高素质的统计专业技术人员组成。有偿就是法定的统计代理机构与具有法定统计任务的基层社会、经济单位在双方平等协商的前提下，将统计工作有关事宜以合同的形式约定，这种统计代理是一种有偿代理，即代理方派统计代理人员有偿向委托方提供统计有偿服务。有偿内容主要包括代理人员工资及相关费用等。统计代理工作任务包括：统计代理人员按照法定要求准确、及时、全面搜集、整理统计资料。按照委托人要求，帮助企业制订生产、劳动、消耗等定额标准、监督标准的执行情况，开展统计分析预测，为委托人发展生产，提高劳动效率和经济效益提出建议意见。
2. 统计代理制的原则
开展统计代理必须坚持下列原则：
一是法律原则：统计代理工作要在遵循各项法律、法规的前提下开展。
二是诚信原则：委托方与代理方一旦签订合同，双方要严格履行义务，共同遵守，合同双方做到诚实守信，代理方必须维护委托方的利益，不得泄露委托方的商业秘密。
三是服务原则：统计代理机构和代理人必须坚持服务国家宏观统计、服务委托单位、服务社会公众。
四是市场原则：委托方和代理方的约定是一种市场行为、约定的有关事宜在双方自愿、平等协商的基础上签订合同，不受任务外来干扰。
五是监管原则：县级以上政府统计部门是统计代理制的监督管理部门，对统计代理制实施进行全程监督。
3. 统计代理制的特点
代理机构依法成立，具有法定性；代理关系合同约定，具有合法性；代理报酬双方协商，具有市场性；代理行为规范，具有独立性；执业人员专业，具有稳定性。
4. 统计代理与其他代理及统计委派制的区别
统计代理相对于会计代理、审计代理、法律代理、理财代理等有着明显的不同。
一是代理职能多重性。统计代理具有服务政府、服务基层与服务社会公众的职能，而其他代理只有服务被代理人的单一职能。
二是利益主体多元性。统计代理涉及到政府、基层单位、代理人三个利益主体，而其他代理只涉及委托人与代理人两个利益主体。
三是代理业务多项性。统计代理人不仅要为政府统计部门搜集、上报综合统计资料，而且要对委托方的生产、经营、消耗、劳动等定额进行统计管理，并定期检查执行情况，对存在的问题找出原因，提出对策建议等；而其他代理通常是单一业务的单项代理。
四是代理时间长期性。统计代理期限至少在一年以上，是委托与代理双方形成一种较长的代理关系，并要求代理人保持相对稳定，确保统计工作的连续性；而其他代理属于完成单项代理业务的临时性代理。
统计代理制与统计委派制也存在不同：
其一，目的不同。统计代理的目的是为了全面完成政府与基层单位的统计工作任务，加强统计基层基础建设，夯实基层统计基础，最终实现政府与基层单位双赢；而统计委派制的主要目的是完成政府统计报表工作任务。其二，手段不同。统计代理主要依靠市场手段选择统计代理人，其委托报酬及其事宜委托方和代理方在平等协商基础上约定；而统计委派制主要依靠行政手段安排代理人，一般不涉及代理报酬。其三，作用不同。统计代理注重发挥基层统计的整体功能，是基层社会、经济单位统计工作的全面代理；而统计委派制一般是统计报表的单项代理，忽视发挥统计整体功能。
5. 实施统计代理制的意义
统计代理制是全新的基层统计管理制度，其产生和实行，有利于基层统计资料收集，使统计数据真实可信；有利于稳定和巩固基层统计队伍，夯实政府统计基础；有利于培养高素质的基层统计专业技术人员，使基层统计逐步走上专业化、职业化道路；有利于规范基层统计行为，确保基层统计数据的真实性、可靠性；有利于优化资源配置，缩小统计监管面，提高统计工作效率；有利于吸纳大量的大专院校毕业生到基层统计岗位就业，促进统计教育的发展；有利于发挥统计的作用和整体功能，为企业经营管理和决策服务，提高统计工作地位。
二、统计代理制产生的背景
建国初期至改革开放中期，在计划经济体制下，我国基层统计实行以行政手段为主设置统计机构、配备统计人员，按照“基层单位→主管部门→政府统计部门”的工作流程，实行自下而上报送统计资料和自上而下进行统计管理，形成了比较完善的统计管理制度。
从上世纪末至本世纪，随着社会主义市场经济体制的建立，我国基层统计环境发生了全新变化。在农村，以村民小组为基本核算单位的生产结构已被千家万户的家庭为生产单位的格局所替代；在城市，以国有企业为主体的产业格局不复存在，各种所有制的经济实体遍地开花。统计信息源头急剧变化，加上国有企业大量民营化，原有基层统计网络被逐步瓦解。目前，多数基层单位撤消了统计机构，取消了统计岗位，解散了统计队伍，统计工作由身兼数职的相近岗位人员兼任。而这些兼职人员大多数专业素质低、稳定性差，上报的统计数据靠东拼西凑。有些基层单位甚至没有兼职统计人员，统计工作处于无人负责状态，拒报、缺报、瞒报、迟报统计资料现象时有发生，更谈不上统计整体功能的发挥。这种状况使基层统计工作失去了稳定而可靠的基础，基层统计受到严重冲击，统计数据质量无法保证。从而，严重地动摇了我国统计工作的根基，给统计事业发展带来了危机。事实表明，我国计划经济体制下形成的基层统计管理体制，已越来越不适应社会主义市场经济体制下基层统计事业发展的需要。
为适应新的形势，国家统计局对统计调查方法进行了重大改革。改革的重点是缩小定期统计报表范围，扩大抽样调查领域，整合普查项目，调整普查周期。但是，这样做并没有达到预期效果。统计资料难搜集、数据质量难保证、统计功能难发挥的矛盾依然存在。事实证明，统计方法改革不能从根本上扭转当前我国基层统计工作的被动局面。建立与社会主义市场经济体制相适应的基层统计管理体制，是加强我国基层统计工作的关键。
在西方市场经济发达的国家，统计代理工作已进入成熟阶段，成为政府统计的重要基础。统计代理服务机构不仅能够出色地完成统计报表上报任务，而且其服务范围拓宽到信息咨询、决策服务等领域，为委托方带来了社会效益与经济效益，已成为一种受法律保护的新兴中介职业和社会最热门的服务行业。在我国，会计代理、法律代理、理财代理、贸易代理等业务得到了迅速发展。近年来我国统计理论界从法律、制度、管理及市场环境等方面对统计代理制进行了积极探索，取得了一些理论成果，为实行统计代理制奠定了基础。与此同时，各级地方政府从实践层面上进行了卓有成效的统计代理制试点工作，为统计代理工作的顺利开展积累了经验。理论探索与试点工作证明，在我国基层实行统计代理制，对于加强统计基层基础建设、稳定统计队伍、发挥统计工作的作用、提高统计工作的地位具有深远的理论意义和重大的现实意义。
三、统计代理制的必要性分析
统计代理制是经济成份多元化、社会分工细化、统计利益市场化、统计工作规范化、基层统计人员职业化的必然要求。
第一,经济成份多元化，需要建立统计代理制。
社会主义市场经济体制的建立，使我国经济成份出现了多元化趋势，基层经济单位迅猛增加，形成了国有及国有控股、集体、股份合作、股份制、外商投资等多种经济成份并存的格局。基层统计快速多变的形势，迫切要求改革基层统计管理制度。
第二，社会分工细化，需要建立统计代理制。
市场经济社会是生产力高度发达的社会，生产力迅速发展，促进了社会分工日益细化，与此同时，导致了我国基层统计的信息源头庞大。面对繁重的统计任务，超大规模的统计系统，迫切需要建立统计代理制。
第三,利益市场化，需要建立统计代理制。
传统统计的服务对象主要是宏观管理部门，对于基层单位而言，主要是付出与责任。这种统计责任与统计利益失衡的矛盾是导致基层统计工作难以开展的主要原因。因此，我们必须寻求一种在法律赋予基层单位向政府统计部门无偿报送报表，又给基层单位创造价值、带来利益的新的基层统计制度，这就是统计代理制。
第四,统计工作规范化，要求建立统计代理制。
统计工作涉及面广，需要规范化运作。统计工作要求高，统计部门和统计人员既要准确、及时、全面搜集社会经济的各种信息，又要为政府、基层单位和社会各界提供优质服务，而统计代理制是规范我国统计工作的一种理想的基层统计管理制度。
第五，基层统计职业化，需要建立统计代理制。
统计工作是一种高技能的职业。统计工作人员必须具有很高的道德标准和很强的业务素养。统计代理制的建立和实施从根本上稳定基层统计队伍，稳固统计工作基础。
四、统计代理制的可行性论证
统计代理制是我国统计事业发展的新生事物，涉及到我国基层统计管理体制改革的重大问题，其可行性是统计代理制的生命。在我国建立统计代理制是具有可行性的。
第一，具有法律可行性。统计代理是委托人与代理人进行统计代理服务的统计行为，这种代理关系根据当事人双方平等协商签订的委托合同而产生，委托合同属于《中华人民共和国合同法》规定的15类合同范围之内，受到法律的保护。
第二，具有技术可行性。统计代理制是我国基层统计管理制度的创新，这种以统计代理机构代替基层法定统计单位完成统计任务的基层统计管理制度，具备操作上的技术可行性。首先，建立合法的统计代理组织具有可行性。其次，配备相应的统计力量具有可行性。再次，统计管理与监控具有可行性。
第三，具有经济可行性。其一，统计代理服务面广、业务范围宽、经济来源多，从而为统计代理机构持续运营提供了经济保障。其二，统计代理制从根本上克服了过去基层单位统计任务以报表为主转变为发挥基层统计整体功能，为实体经济带来效益，能被市场认可和接纳。其三，实施基层统计代理制，能够形成以统计代理机构为核心的相对稳定的基层统计网络。其四，统计代理人员素质高，统计工作的作用得到充分发挥。
五、统计代理制的操作方法
统计代理制是一项综合性和操作性强、涉及面广的系统工程，需要有一套详细而严密的操作方法，以确保统计代理健康发展。统计代理制的操作方法主要包括四个方面：
第一，完善统计代理法规。统计市场化必须有相应的法律和制度规范，这是确保统计代理良性发展的法制保障。
第二，制定统计代理办法。包括统计代理的法律依据、统计代理职能、统计代理机构、统计代理人、统计代理业务范围、统计代理责任、其他规定。
第三，优化统计代理环境。只有在代理工作环境的各种因素作用下实现统计代理活动的协调平衡，统计代理才能健康发展。
第四，分步实施统计代理。第一阶段为试点阶段；第二阶段为推广阶段；第三阶段为普及阶段。
六、统计代理制需要解决的矛盾
统计代理制是一种全新的基层统计管理制度。国际上没有现成的模式，国内也没有成熟的经验。要让这一新的基层统计制度稳步实施，必须把握统计代理制的发展方向，注重解决实施过程中的五个主要矛盾，确保统计代理制的健康发展。
第一，解决政府推动和市场接纳的矛盾，树立统计代理的价值观。
第二，解决宏观统计与微观统计的矛盾，强化统计代理的服务意识。突出统计代理服务基层的职能，加强统计代理质量监督，做好统计代理试点示范。
第三，解决统计报表与发挥统计整体功能的矛盾，夯实统计代理的工作基础。
第四，解决行政干预与市场调节的矛盾，理顺统计代理的权利关系。
第五，解决政府请客与基层买单的矛盾，增加统计代理的资源投入。其主要措施包括：其一，减轻基层统计负担；其二，增加统计代理投入。
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