项目负责人：海南省统计局  张德铜

(项目编号：2007LZ031)

统计基础建设是整个“统计大厦”的基石，是统计源头数据质量保障的根基，是统计工作赖以生存的“基础的基础”。加强基层统计基础建设与基层统计改革是统计工作“重中之重”的首要基础工作，是确保统计数据源头质量和提升统计服务水平，提高统计能力的关键，是统计职能适应市场经济体制的客观要求。

统计基础建设和基层统计改革的范围就行政机构和单位而言，其重点是县（区、旗）统计局及相关政府部门的统计单位、乡（镇）统计站、村委会和居委会统计办事处、企业事业单位的统计部门等；统计基础建设的内容主要是建立健全统计台帐、原始记录及各项统计管理制度、工作流程；不断完善与建立统计调查单位名录库；不断加强统计基本设备配置及逐渐完善办公条件等。加强统计基础建设，要建立健全基层的统计信息网络、发布制度、信息服务体系。按照《统计法》要求，在乡镇设立统计站，在村委会、居委会等基层单位设立专门的统计人员岗位并配备统计力量，构建统计工作保障制度和机制，形成以国家统计工作为统揽，以省级统计工作为主线，以县级统计工作为依托，以乡镇统计工作为重点，以村、居委会、企事业单位统计工作为数字源头的构架，通过切实加强统计基础建设与基层统计改革，确保统计改革与发展目标的实现，使统计在社会经济建设中的信息、咨询、监督等主要职能作用得到全面发挥。

一、统计职能是政府行政职能的重要组成部分

政府在行政中有许多职能，而统计职能是政府履行职能中重要的职能之一。随着市场经济体制的不断完善，投资主体的多元化，私营个体经济的大力发展，政府的统计职能越来越重要。统计本身的主要职能是信息、咨询、监督，这些都是政府履行职能的重要组成部分。

政府的职能指政府在国家和社会生活中所承担的职责和功能。具体指政府作为国家行政机关，依法在国家的政治、经济及社会事务的管理和服务中所必须履行的职责及其应发挥的作用。具体而言，政府的政治职能是政府在国家和社会中所起的政治作用。政府的政治职能包括政治统治职能、保卫国家主权的职能和民主职能。从我国的实际情况出发，在市场经济条件下，我国政府的经济职能主要是规范和稳定市场秩序，确保自由竞争、对经济进行宏观调控，确保国民经济平衡发展、直接生产和提供公共物品，弥补市场的不足、管理国有资产等。

(一)县级政府职能转变的重点和方向

总结我国发展历程和借鉴国外经验，按照科学的行政理念，县级政府的职能转变需要注重以下几方面的发展理念：

2. 建设服务政府。现代政府是公共政府，政府职能就是服务，在我国的产业分类中，政府职能是第三产业范畴，且是典型的服务业范畴。建设服务型政府，一方面是要求政府部门工作人员牢记和遵循党的宗旨，树立“领导就是服务”、“为政就是服务”的思想；另一方面，破除“父母官”、“官本位”的陈旧观念。政府财政改革的方向是建立公共财政，为民提供公共产品，实现公共产品均等化，突出政府公共服务的职能，为各种市场主体发展提供公开、公平、公正、稳定的发展环境，为发展服务。

3. 建设法治政府。市场经济是法治经济，依法治国是建设政治文明的根本要求，依法行政是对政府履行职责的基本要求，廉政勤政是法治政府依法行政的前提，县级政府职能转变的重点和关键是在依法行政和依法管理的基础上实施行政管理。防止以部门代替政府，以政府代替行政，以行政代替法律。

(二)加强统计基础建设与基层统计改革势在必行

县及县以下各级统计机构和统计力量构成统计的基础建设范畴，县乡村委会、街道办事处、居委会、社区构成的基层统计是整个“统计大厦”的基石，加强统计基础建设和基层统计改革是我国在今后相当长一段时期内统计工作的重点。统计数据的真实性、统计数据的高质量不仅关系到统计部门的声誉和存在价值，而且关系到党和政府决策和管理的科学性和有效性，关系到社会经济的健康和稳定发展。因此，根据我国基层统计基础建设与基层统计工作的实际情况，加强统计基础建设与基层统计改革势在必行。

1. 对统计职能的理解与认识。统计有三种含义，包括统计工作、统计资料和统计学。本项目研究中的统计主要指统计工作。国家管理系统包括决策、执行、监督、咨询、信息五大系统，统计部门肩负其中监督、咨询、信息三种职能。

履行统计职能时，要明确其专业的特点，统计不等于会计，统计掌握的是宏观，会计考虑的是微观；统计学不等于数学，统计学研究客观事物的数量方面，是有对象的具体的数量；数学研究抽象的数量关系和空间几何形式，是没有具体对象的抽象的量。在当今社会，学者、政治家、企业家、居民都需要统计。政府统计部门不仅要为党政机关提供宏观调控和决策服务，也要为社会公众提供公共领域的公共信息服务。

2. 官方统计发展的趋势。官方统计应在秉持高质量、相关性、独立性和完整性等基本原则的前提下，进一步解决好官方统计重塑的问题。新的数据需求，将赋予官方统计新的内涵。我们不仅应该有更准确的数据，而且应该有更科学的统计方法。这是政府统计的国际发展趋势和要求。

 二、统计基础建设与基层统计改革面临的形势与存在的问题

近年来统计基层基础建设取得了丰富的成果并取得了极大的发展。但就全国基层基础建设情况而言，发展不平衡、统计水平和数据来源质量差异较大。具体而言，有如下几方面的问题：

（一）统计力量分布重心失衡。就省、县、乡（镇）、村统计人员配置而言，“头重脚轻”倒置现象明显，越到上级统计部门，设备越先进、人员素质越高、财力越有保障、投入比重越大，而面对广泛数据来源的基层其投入和配置的比重越小。“头重脚轻”与基层数据来源广泛不相称。

（二）统计指标反映时效滞后。我国的统计指标体系经历了从计划经济体制向市场经济体制的转型，总的来讲反映了经济社会的总体发展情况。但一方面由于计划经济体制下的痕迹在某些方面还存在，方法和手段还不能对其及时反映。另一方面，经济活动中需要的统计指标由于不能及时纳入而相对滞后。

（三）统计信息反映的区域特色不强。我国幅员辽阔，地区发展差异较大。现在各地统计信息发布的指标体系和信息范围几乎一样，全国的统计指标具有可比性是无可非议的，但对公众而言，与其密切相关的统计信息太少，以至有的公众认为统计数据是政府关心的事，与其关联不大，对统计存在片面的认识，进而导致对统计提供原始数据配合不密切。

（四）统计数据的来源和取得渠道单一。目前统计数据的获取均来自政府统计部门的财政供养人员，而政府通过体制机制改革创新向社会购买统计服务的渠道尚不畅，制度尚缺失。如我国数量庞大的村、居委会，如全部配备财政供养人员，不仅财政供养负担重，而且工作量不均衡且效率低。如通过科学测算可以通过财政专政经费预算向社会购买政府统计服务产品。

（五）数据质量受到环境的影响。我国改革开放30年来，随着市场经济体制的不断完善发展，市场主体、经济类型呈现多元化，但一些单位和个人对统计认识存在片面性，特别是部分私营企业和个体户受利益的驱动，存在避税、怕露富等各种顾虑，对统计工作的配合程度不高，在经济普查时少报，在统计调查时瞒报漏报，使统计资料的收集难度加大。

（六）基层统计力量薄弱，统计任务重、人员素质不高、经费缺乏保障。目前，基层统计部门承担的任务与现有人员力量不匹配。有的地方统计工作站人员身兼多职，除了承担统计局下发的专业报表、普查、调查任务外，还负责街企系统的报表任务，有的还承担办事处其它经济工作任务。部分乡镇的统计人员经常变更，除承担统计任务外，还常常承担其它任务。

（七）关于统计机构体制问题。我国现行的统计体系实行的是“统一领导、分级负责”的统计管理体制，在统计业务上以上级统计部门管理为主，在行政上以当地政府领导为主。这种双重管理体制的主要弊端是会出现人为干预统计数据的现象。

（八）统计指标“缺位、错位、重位”现象影响统计工作。目前基层统计工作薄弱，特别是乡镇统计站建设是基层基础建设的“软肋”。有的乡镇是以镇文书报数为主，即一方面大部分乡镇统计员身兼数职，不能集中精力深入基层调研，疲于应付上面布置的定期报表，另一方面是基层统计全面报表过多，不仅有统计部门的报表，还有县政府各职能部门的报表，报表之间有许多内容重叠，重复统计造成资源浪费。

（九）源头数据质量难以保证。就全国东、中、西部调研情况来看，基层统计发展不平衡，基础条件差异较大，但总的来看，部分地区对源头数据质量难以保证。

综上所述统计工作中存在的困难和问题，大体分为体制机制与机构设置问题、指标体系构成与指标实际意义问题、统计方法制度与数据来源问题、基层统计硬件与软件建设问题、部门统计与政府统计指标一致性问题、基层统计人、财、物投入问题、统计手段与统计数据获取环境问题等。

三、统计基础建设与基层统计改革的构想与政策建议

统计基础建设与基层统计改革是一项系统工程，要系统地对其存在的困难和问题，有针对性地研究解决途径和办法，从而以法制化方式制定政策法规依据，采取不断深化改革等有效措施逐步加以解决。

随着市场经济体制的不断完善，社会对统计的需求越来越广泛，要求统计制度方法越来越完善，要求统计反映的范围也越来越全面。同时，树立统计权威性要靠法制保障，提高统计质量要靠全民参与配合和统计制度、方法、手段的创新。

（一）统计基础建设与基层统计改革的指导思想

以邓小平理论、“三个代表”和科学发展观为指导，围绕当地党委、政府的中心工作和民生需求，以政府职能转变为核心，牢固树立“发展”和“服务”的理念，把“围绕发展、服务发展；科学发展、促进发展；反映发展、创新发展”作为第一要务，以提高和保障源头数据质量为中心，突出统计的科学性、时效性；法定性、权威性；独立性、完整性；咨询性、服务性特征，为决策层、广大公众、市场主体提供优质的统计服务产品，以筑牢统计基础建设为基点实现基层统计工作不断上新台阶。

（二）统计基础建设与基层统计改革的总体目标

通过统计基础建设与基层统计改革，实现基层统计机构更加健全、人员更加充实；条件更加完备、网络更加畅通；管理更加规范、制度更加健全；数据更加准确、方法更加科学和镇（乡）统计人员专职化、村（居）统计人员专门化；基层统计规范化、统计管理科学化；统计条件标准化、统计手段现代化；报表台帐制度化、统计调查法制化；数据质量准确化、统计服务大众化的总体目标。

（三）统计基础建设与基层统计改革的主要内容

根据上述指导思想和总体目标，结合我国现实的经济社会发展水平，统计基础建设和基层统计改革的主要内容如下：

其一，建立统计协调机制和统计调查制度体系。我国应建立“以经济普查制度为核心，以社会经济抽样调查制度为主体，以其他专项调查制度为补充，标准、规范、符合国际惯例的统计调查制度体系”。抽样调查形式要不断创新，改变单一面对面调查形式，综合运用邮寄调查、电话调查和面对面调查等多种形式。

其二，建立县级政府统计工作运行机制与改革创新机制。统计事务代理工作方法、建立政府购买服务机制（即政府对部分公共服务、事务性管理的事项采取公开招标、项目发包、项目申请、委托管理等方式，依法以契约为基础、以提高公共服务水平和质量、实现公共服务均等化为目标、以充分发挥财政资金使用效用为原则，履行各自的权利和义务，向社会购买服务）为加快推进基层统计机构改革、加强统计基层基础建设的重要有效途径之一。

其三，保障统计数据质量。一是要加大统计法制宣传力度，普及统计法律知识；二是要建立科学的县域经济社会发展考核指标体系，将法制建设包括统计法纳入考核范畴；三是要从机制和体制上创新营造良好的统计工作数据抗干扰的环境；四是通过着力转变政府职能，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，充分发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。

其四，政策支持重心向基层倾斜。国家统计局、省级统计局应政策倾斜支持基层统计基础建设，目前，县级以下统计基础建设急需投入，有的乡（镇）没有专门的统计用电脑，上级布置下去的报表数据要求越来越多，报表种类越来越全，而基层统计手段相对落后，人员素质不高，导致数据来源失真，汇总上报的数据无论用什么办法也无法提高数据质量。因此上级财力资金安排应向基层倾斜。